البرلمان المصرى .. مائتى عام من الحياة النيابية

بقلم : السفير أشرف عقل

تُعد الحياة البرلمانية في مصر علامة على تطور الحضارة المصرية على امتداد تاريخها الطويل . وفى التاريخ الحديث بدأت الحياة البرلمانية في وقت مبكر من عام 1824م  ، بينما لم تبدأ الحياة النيابية التمثيلية حتى عام 1866م. وقد اشتهرت مصر ببدء أقدم القوانين الإدارية والتشريعية في التاريخ ، فعلي مدار تاريخها المتنوع قدمت مصر  للثقافات والحضارات الإنسانية الهائلة الشكل الأكثر تقدما للحكم والإدارة ، حيث وضعت الحضارة المصرية القديمة الأساس للحكم والإدارة. وقد عين الحاكم القديم على رأس الدولة مسئولين حكوميين رفيعي المستوى ، فى حين ظل نظام الحكم القابل للتطبيق ساري المفعول منذ السلالة الثالثة والرابعة وتم إطلاق العديد من الرموز كان بعضها مرتبطًا بساعات عمل محدودة للفلاحين ، بينما حارب آخرون العمل القسري والكثير من الوظائف المتعبة الأخرى .

وبعد أن غزا الإسكندر الأكبر مصر في عام 330 ق.م بدأ العصر الهلنستي وخلط بين الحضارتين المصرية واليونانية ، وبعد وفاته بدأ عصر بطليموس وانتهى فقط بالإطاحة به من قبل الرومان ، وعلى الرغم من أن الحكم الروماني كان مرًا إلا أن المصريين احتفظوا بمعظم تقاليدهم وقواعدهم وأعرافهم حتى انتشرت الديانة المسيحية في النصف الأول من القرن الأول ، مع مشاركة الكنيسة إلى حد كبير في استدامة العادات والتقاليد الجوهرية .

وخلال الحقبة الإسلامية كان الحكم والتشريع مستمدين بشكل أساسي من القرآن والسنة بناءً على صيغة التشاور باعتبارها واحدة من المبادئ الأساسية للشريعة الإسلامية ، وعندما بدأت القاهرة  الخلافة الفاطمية (969 -1171م ) تطور الحكم والتشريع ، علاوة على أن مدينة القاهرة أصبحت عاصمة لمصر والخلافة الإسلامية.

وفي عهد المماليك (1250 –1517 ) بنى السلطان الظاهر بيبرس محكمة العدل في قلعة صلاح الدين الأيوبي لتكون مقرا للحكومة ، وقد شمل اختصاصها إنفاذ القوانين وتسوية المنازعات والمفاوضات مع الدول المجاورة .

وخلال العصر العثماني (1517 – 1805م) شكلت المحاكم الإسلامية النظام القضائي المطبق ، وكانت للقضاة أحكامهم التى تستند مباشرة إلى مبادئ الفقه الإسلامي فيما يتعلق بالنزاعات المدنية والجنائية ، وقد استمر هذا الأمر ساري المفعول حتى نهاية القرن الثامن عشر ، وهكذا كانت مصر مسرحا للتطورات السياسية والاجتماعية الحاسمة .

وبعد ست سنوات تقريبا من الثورة الفرنسية ، وتحديداً فى عام 1795م ، حدثت انتفاضة سياسية كبرى تطالب بالحقوق والحريات والعدالة ، جمعت بين القوى الوطنية والقيادات الشعبية لدعم المطالب الوطنية للعدالة والمساواة والحرية ، وكنتيجة للمقاومة المتصاعدة ضد الحاكم العثماني والمماليك كانت مصر على وشك تمرد هائل ، وهو ما أدى إلى قيام العلماء بوضع أيديهم على وثيقة مكتوبة توضح العلاقة بين الفرد والحاكم وتجنب رفع الضرائب دون موافقة ممثلي الشعب ، ولا سيما الشخصيات البارزة ، خاصة العلماء .

كان ظهور الأحزاب السياسية في مصر في القرن التاسع عشر انعكاسا للتفاعلات الاجتماعية والاقتصادية والثقافية ، وكذلك لبعض الظروف التاريخية والوطنية والسياسية ، مما أدى إلى إنشاء وتطوير المؤسسات الحديثة للإدارة الحكومية والمجتمع مثل : البرلمان والأحزاب السياسية والنقابات ، وقد كان هذا الظهور تدريجيا ومر بمراحل متعاقبة ، حيث تشكلت الأحزاب السياسية أولاً كمجتمعات سرية تلاها تشكيل مجموعات سياسية .

كان الحزب الوطني هو الحزب الأول الذي تشكل في عام 1907م من قبل مصطفى كامل باشا ، وفي أقل من عشر سنوات كان هناك تنوع كبير في هذه الأحزاب ، سواء فى طبيعتها أو تشكيلها أو تنظيمها أوقوتها ، أو قاعدتها الشعبية ومنصاتها ، وفى حين كانت هناك أحزاب قومية وجماعات يسيطر عليها القصر الملكي ، فإن البعض الآخر شكلته سلطة الاحتلال ، بينما كانت هناك أيضا أحزاب أيديولوجية تعبر عن أيديولوجيات معينة .

وفى الفترة من 1907 حتى عام 1920م ، كانت الأحزاب السياسية التي تم تشكيلها بالفعل في مصر إشارة انطلاق لنشر المزيد من الأحزاب ؛ لكن تم تقييدها بسبب الاحتلال البريطاني والتبعية المصرية للإمبراطورية العثمانية ، وقد أدى إعلان الاستقلال المصري المنفرد الصادر في فبراير 1922م وإصدار دستور 1923م إلى تأسيس قاعدة دستورية ملكية قائمة على التعددية الحزبية ومبادئ الديمقراطية الليبرالية .

وبعد نهاية الحرب العالمية الأولى اندلعت ثورة 1919م التى دعت إلى الحرية والاستقلال والديمقراطية ، مما أسفر عن صدور تصريح 28 فبراير 1922م الذي اعترف بمصر كدولة مستقلة ، مع بعض التحفظات ، وأنهى وضعية مصر كمحمية بريطانية ، وبناء على هذا الوضع الجديد تم إصدار دستور مصري جديد في أبريل 1923م من قبل لجنة تشريعية تضم 30 عضوا تضم ممثلين عن الأحزاب السياسية ، بالإضافة إلى قادة الحركة الوطنية .

كان دستور 1923م دستورا سابقا لمصر خلال الفترة من 1923 -1952م ، وتم استبداله بدستور عام 1930 مدة خمس سنوات ( 1930 – 1935م ) قبل استعادته في عام 1935م ، واعتمد نظام التمثيل البرلماني على أساس الفصل والتعاون بين السلطات ، كان البرلمان يتكون من مجلسين هما : مجلس الشيوخ ، ومجلس النواب.

وخلال الفترة من 1923 – 1952م شهدت مصر تجربة رائعة غنية بالممارسات السياسية والديمقراطية ومع ذلك ، فقد تميزت هذه التجربة بالعديد من العيوب مثل : الاحتلال البريطاني ، والتدخل الأجنبي في شئون مصر ، وتدخل القصر الملكي في الحياة السياسية .

الهيئات البرلمانية :

في مايو 1805م قام علماء الدين في الأزهر بقيادة ثورة ديمقراطية ناضجة ، شاركت فيها جميع فئات المجتمع ، وأطلق قادتها على محمد علي لقب والي مصر وتم فرضه على السلطان العثماني ، وكان محمد علي قد تعهد بالولاء للشعب على أساس مبدأ أن الأمة هي مصدر السلطة ، وتنص هذه الشروط على أنه يدير العدالة وينفذ الأحكام والتشريعات ولا يتصرف إلا بعد التشاور وإلا سيتم إزالته .

وقد بدأ محمد على مباشرة بعد توليه السلطة ثورة إدارية شاملة بهدف إنشاء مؤسسات حديثة بما في ذلك مجلس تمثيلي . وفى عام 1824م تم تأسيس المجلس الأعلى الذى كان البداية الحقيقية لمجلس تمثيلي ، حيث تم انتخاب أعضائه جزئياً ومثلوا جميع فئات الشعب ، وكان يتكون من 24 عضواً ثم 48 عضوًا بعد إضافة 24 شيخًا في جامعة الأزهر ، وتم اختيار اثنين من التجار من قبل التجار ورئيس العاصمة والمحاسبين واثنين من الشخصيات البارزة من كل محافظة تم انتخابهم من قبل الجمهور .

-في يناير 1825م أصدر المجلس الأعلى قانونا أساسيا ينص على أن وظيفة المجلس مناقشة ما اقترحه محمد علي أو ما يتعلق بسياسته الداخلية ، كما ينص النظام الأساسي على مواعيد وإجراءات الجلسة.

مجلس التشاور  :

وفي عام 1829م أدى نجاح المجلس الأعلى في أداء مهامه إلى إنشاء مجلس التشاور الذي كان نقطة الانطلاق لنظام الشورى ، وتكون من موظفين حكوميين رفيعي المستوى وعلماء وشخصيات بارزة برئاسة إبراهيم باشا نجل محمد علي ، وكان هذا المجلس بمثابة جمعية عامة تتكون من 156 عضوًا ، 33 منهم من الموظفين رفيعي المستوى والعلماء ، و 24 من مدراء المقاطعات ، و 99 من كبار الشخصيات المصرية الذين انتخبهم الشعب .

وقد عقد مجلس التشاور جلساته لتقديم الاستشارات في مجالات التعليم والإدارة والأشغال العامة ، وفي عام 1830م صدر النظام الداخلي للمجلس ، وفي عام 1833م  أصدر المجلس قانونا خاصا لاستكمال نظامه الداخلي وتنظيم العمل ذي الصلة ، وفى عام 1937م أصدر محمد علي القانون الأساسي للولاية الذي وضع عنوانا فرعيا للمجلس الاستشاري مع المجلس التشريعي الخاص والمجلس التشريعي العام لمناقشة المسائل التي أحالتها إليها الحكومة ، ثم جرى تشكيل مجلس الوزراء من سبع نظارات أساسية .

المجلس الاستشاري التمثيلي :

شهد عام 1866م التطور الأكثر أهمية في الحياة البرلمانية المصرية عندما أنشأ الخديوي إسماعيل مجلس النواب الاستشاري ، وكان هذا المجلس الأول ذو وظائف تمثيلية ، وقد صدر مرسوم الخديوي بشأن إنشاء هذا المجلس في نوفمبر 1866م ، والذي تضمن النظام الدائم لقواعد وإجراءات المجلس ، تكون النظام الدائم من ثمانية عشر مادة حددت النظام الانتخابي ومتطلبات أهلية المرشحين وشروط الجمعية التشريعية ، وشملت كذلك التحقيق في الشئون الداخلية وإحالة التوصيات إلى الخديوي ، وقد تأثر النظام الدائم للمجلس والنظام الداخلي تأثراً كبيراً بالنظم البرلمانية الأوروبية المعاصرة لاسيما الفرنسية .

تكون مجلس النواب الاستشاري من 75 عضواً ينتخبون من شخصيات بارزة في القاهرة والإسكندرية ودمياط ، بالإضافة إلى مجلس الشيوخ “زعماء القرى” والشيوخ في المحافظات الأخرى ، وقد تم انتخابهم لأول مرة في عهد الخديوي إسماعيل ، بالإضافة إلى رئيس المجلس الذي تم تعيينه بموجب مرسوم ملكي ، وكانت ولاية المجلس ثلاث سنوات وظلت الجلسة لمدة شهرين كل عام ، وقد عقدت تسع جلسات في ثلاث فترات تشريعية (25 نوفمبر 1866 – 6 يوليو 1879م ) ، ومع مرور الوقت توسعت صلاحيات المجلس ، وبدأت اتجاهات المعارضة في الظهور.

في عام 1878م تم إنشاء أول مجلس وزراء ، وأعيد تشكيل البرلمان ومنح المزيد من الصلاحيات ، على الرغم من أن بعض الأمور مثل : الشئون المالية ، ظلت خارج نطاق صلاحياتها . وفى يونيو 1879م تم إعداد الأمر الدائم الجديد لمجلس النواب الاستشاري لإصداره من قبل الخديوي ، وتضمن أن المجلس يتكون من 120 عضواً لمصر والسودان ، وأهم بند في هذا النظام الدائم هو مساءلة الوزراء ، كما أعطى المجلس مزيدا من النفوذ في المسائل المالية ، ومع ذلك ، انتهك الخديوي توفيق ، الذي توج في 26 يونيو 1879م ، النظام الدائم وألغى المجلس الذى ظل منعقداً حتى يوليو 1879م .

مجلس النواب المصري :

قامت ثورة أحمد عرابى فى 9 سبتمبر 1881م التي دعت إلى تأسيس مجلس النواب ، وقد تم إجراء الانتخابات وفقًا للأمر الدائم الصادر عام 1866م ، وتم افتتاح المجلس الجديد المسمى مجلس النواب المصري في 26 سبتمبر 1881م ، حيث صدر مرسوم حكومي في 7 فبراير 1882م ، في انتظار موافقة الحكومة على قانون أساسي جديد ، وقد حمّل ذلك القانون الأساسي مجلس الوزراء المسئولية أمام مجلس النواب المنتخب من قبل الشعب ، الذي كان له سلطة استجواب الوزير ، وكانت مدة مجلس النواب خمس سنوات ، وكانت كل دورة مدتها ثلاثة أشهر .

وهكذا تم تأسيس أساس الممارسة الديمقراطية تدريجيا . ومع ذلك فإن هذا لم يدم طويلاً حيث عقد مجلس النواب المصري جلسة عادية واحدة ( 26 ديسمبر 1881م – 26 مارس 1882م ) قبل احتلال بريطانيا لمصر وإلغاء القانون الأساسي ، وفي عام 1883م صدر ما يسمى القانون العادي الذي شكل نكسة للحياة التمثيلية في مصر .

المجلس الاستشاري للقوانين  :

ينص القانون العادي الصادر عام 1883م على أن البرلمان المصري يتكون من مجلسين هما : المجلس الاستشاري للقوانين ، والجمعية العامة ، كما أنشأت مجالس المحافظات التي كانت وظيفتها إدارية وتشريعية ، وعهد إليها بانتخاب أعضاء المجلس الاستشاري للقوانين ، وقد تكون المجلس الاستشاري للقوانين ، الذي تبلغ مدته 6 سنوات ، من 30 عضوًا ، منهم 14 عضوًا معينا ، بمن فيهم رئيس مجلس النواب وواحد من نائبيه ، و 16 عضوا منتخبا ، بمن فيهم نائب رئيس مجلس النواب الآخر . من ناحية أخرى ، كانت الجمعية العامة تتكون من 83 عضوا ، و 46  عضوا منتخبا ، والباقي أعضاء بحكم مناصبهم ، وكان الأخيرون أعضاء في المجلس الاستشاري للقوانين ، الذي ترأس رئيسه الجمعية العامة أيضا .

المجلس التشريعي :

في يوليو 1913م تم حل كل من المجلس الاستشاري للقوانين والجمعية العامة ، وأنشئت الجمعية التشريعية التى تكونت من 83 عضواً منهم 66 منتخبين و17 معينين ، وقد نص القانون العادي الصادر في يوليو 1913م  على أن مدة الجمعية هى ست سنوات. في الواقع ، استمرت الجمعية التشريعية في الفترة من 22 يناير 1914م حتى 17 يونيو 1914م عندما اندلعت الحرب العالمية الأولى وأعلنت الأحكام العرفية في مصر ، وفي وقت لاحق من ديسمبر 1914م ، أعلنت بريطانيا مصر محمية بريطانية ، وتم تأجيل جلسة الجمعية التشريعية إلى أجل غير مسمى ، وفي عام 1915 تم تعليق القانون العادي حتى تم حل الجمعية التشريعية في أبريل 1923م .

ووفقا لدستور 1923م كان البرلمان المصري يتكون من مجلسين هما : مجلس الشيوخ ومجلس النواب ، كما تبنى الدستور مبدأ المساواة في صلاحيات المجلسين مع بعض الاستثناءات ، وكان من المقرر انتخاب جميع أعضاء مجلس النواب لمدة خمس سنوات ، من ناحية أخرى ، تم انتخاب ثلاثة أخماس أعضاء مجلس الشيوخ ، وتم تعيين الباقين ، وقد تباين عدد الأعضاء على مدار السنوات التي كان فيها الدستور ساري المفعول .

وعلى الرغم من أن البرلمان الذي أنشأه دستور عام 1923م كان خطوة متقدمة على طريق الديمقراطية والتمثيل في مصر. ومع ذلك ، كانت الممارسة مختلطة مع العديد من الجوانب السلبية ، حيث تباينت الحياة السياسية في الفترة 1923م – 1952م بين المد والجزر في الديمقراطية الشعبية المحدودة والانحسار بسبب تدخل قوات الاحتلال البريطانى والقصر ، مما أدى إلى حل البرلمان عشر مرات ، علاوة على ذلك ، صدر دستور جديد في عام 1930م واستمر لمدة خمس سنوات ، وكانت هذه نكسة للحياة الديمقراطية حتى تم استعادة دستور 1923م في عام 1935م . وبالتالى ، تدهورت الظروف الدستورية لأسباب داخلية وخارجية ، مما انعكس في حالة من عدم الاستقرار السياسي والحكومي .

وبعد قيام ثورة يوليو 1952م ، وفي عام 1956م أعلن عن الدستور الجديد الذي نص على تشكيل الجمعية الوطنية في 22 يوليو 1957م بعضوية 350 عضوا منتخبا . ومع ذلك ، فقد ظل ساري المفعول حتى 10 فبراير 1958م ، عندما تم إعلان الوحدة بين مصر وسوريا وإلغاء دستور 1956م.

وقد تمت صياغة الدستور المؤقت للجمهورية العربية المتحدة في مارس 1958م ، وتم إنشاء جمعية وطنية مشتركة ، وتعيين أعضائها ( 400 من مصر و 200 من سوريا ) حيث اجتمعت لأول مرة في 21 يوليو 1960 واستمرت حتى 22 يونيو 1961م ، ثم حدث الانفصال بين البلدين فى 28 سبتمبر 1961م.

وفي مارس 1964م تم الإعلان عن دستور مؤقت إضافي ، حيث ولدت جمعية وطنية منتخبة من 350 عضواً ، نصفهم على الأقل من العمال والفلاحين ، ردا على القوانين الاشتراكية في ذلك الوقت في يوليو 1961م بالإضافة إلى عشرة أعضاء تم تعيينهم من قبل رئيس الجمهورية . وقد استمرت هذه الجمعية من 26 مارس 1964 إلى 12 نوفمبر 1968م ، وأجريت انتخابات جديدة في 20 يناير 1969م ، وكانت الجمعية سارية حتى 30 أغسطس 1971م .

وفى عام 1971م أعلن الدستور الجديد لتحديث نظام التمثيل الديمقراطي في تأكيد سيادة القانون واستقلال القضاء وتعدد الأحزاب ، تم ملاحظة تغيرات ديمقراطية متنامية ، مما أدى إلى إجراء انتخابات قانونية على أساس متعدد المنتديات داخل الاتحاد الاشتراكي العربي ، وهو التجمع السياسي الوحيد في ذلك الوقت ، وبموجب دستور عام 1971م ، كان البرلمان المصري يتكون من مجلسين هما :  مجلس الشعب ، ومجلس الشورى .

وقد اجتمع البرلمان لمدة عام واحد ، وفي ظل ظروف خاصة ، يمكن لرئيس الجمهورية طلب عقد جلسة إضافية ، وعلى الرغم من أن سلطات البرلمان قد ازدادت منذ التعديلات الدستورية التى أجريت عام 1980م ، إلا أن البرلمان كان يفتقر إلى الصلاحيات لتحقيق التوازن الفعال بينه وبين سلطات الرئيس .

وفي عام 1979م ، أجريت انتخابات تشريعية قائمة على التعددية الحزبية لأول مرة في مصر بعد ثورة 1952م. وقد شاركت الأحزاب التي تشكلت وفقا لقانون الأحزاب السياسية في عام 1977م في الانتخابات المذكورة ، وفى عام 1980م ، أنشئ مجلس الشورى لتوسيع نطاق المشاركة السياسية والديمقراطية ، كما تم إدخال تعديلات  على النظام الانتخابي لمجلس الشعب سعيا لتحقيق أفضل تمثيل شعبي .

في عام 1983م ، تم اعتماد قائمة الأحزاب والتمثيل النسبي كعملية انتخابية شاركت فيها الأحزاب السياسية ، وفي عام 1986م ، صدر قانون يعدل العملية الانتخابية ، وأسس ربط قوائم الأحزاب بنظام الأغلبية الفردية. ومع ذلك ، أسفرت التجربة عن العودة إلى نظام الأغلبية الفردية في عام 1990م ، حيث تم تقسيم الجمهورية إلى 222 دائرة ، عضوين لكل دائرة ، واحدة على الأقل من العمال والفلاحين .

مجلس الشعب :

كان مجلس الشعب هو مجلس النواب وتم تشكيله في عام 1971م نتيجة لاعتماد الدستور الجديد ، وقد تكون من 454 نائبا ، تم انتخاب 444 منهم مباشرة ، بينما يتم تعيين العشرة الباقين من قبل رئيس الجمهورية ، ويحتفظ الدستور بنسبة 50%  من مقاعده للعمال والفلاحين ، وتكون مدة المجلس خمس سنوات ، ولكن يمكن حله في وقت سابق من قبل الرئيس ، ويتم التصويت على جميع المقاعد في  الانتخابات .

وقد تم حل البرلمان مراراً في أعقاب ثورة 25 يناير 2011 الأولى من قبل المجلس الأعلى للقوات المسلحة في عام 2011م ، ثم جرى استعادته بأمر من الرئيس  محمد مرسي في عام 2012م ، ثم تم حله بأمر من الرئيس المؤقت عدلي منصور في عام 2013م ، ولمدة ثلاث سنوات لم يكن لمصر برلمان ، ولكن في شهرى أكتوبر وديسمبر 2015م أجريت انتخابات مجلس النواب الجديد الذى تم تكليفه بمهمة مراجعة القوانين التي تم إقرارها فى فترة عدم وجود برلمان ، وقد انتهى الفصل التشريعى 2016 – 2021م يوم السبت 9 يناير 2021م.

أجريت انتخابات مجلس النواب 2020م ، وهى الأولى من نوعها بعد التعديلات الدستورية التى جرت عام 2019م ، وأقرت استحداث غرفة تشريع ثانية للبرلمان هي مجلس الشيوخ ، وأُقيمت على مرحلتين في الفترة من أكتوبر وحتى ديسمبر 2020م لانتخاب أعضاء مجلس النواب الذي يتكون من 568 عضوًا ، وذلك بالاقتراع العام السري المباشر ، وخُصِص للمرأة ما لا يقل عن 25% من إجمالي المقاعد ، ولرئيس الجمهورية حق تعيين عدد من الأعضاء بالمجلس بنسبة لا تزيد على 5%.